В июльском номере журнала "Охрана труда и социальное страхование" опубликована статья "Кто защитит охранников?", соавтором которой является заместитель директора НОЧУ ДПО "Школа охраны "БАЯРД" Биккулова Л.С.
Предлагаем Вам ознакомиться с текстом данной статьи.
Кто защитит охранников?
В журнале «Охрана труда и социальное страхование (№ 3 за 2014 г.) опубликована статья кандидата политических наук В. Прасолова. В ней автор остановился на проблемах охраны труда работников частных охранных организаций. Эти проблемы обсуждались на «круглом столе», прошедшем в Минтруде России по теме «Нормативное регулирование охраны труда персонала охранных структур».
Обсуждение этой злободневной темы продолжают директор по науке НИИ по обеспечению пожарной безопасности, кандидат технических наук К.Н. Белоусов и эксперт Л.С. Биккулова.
В стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.09 № 537, на охранные структуры возлагается широкий круг задач по обеспечению правопорядка и безопасности юридических и физических лиц.
В настоящее время деятельность охранных структур регламентируется Законом РФ от 11.03.92 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»; Федеральными законами от 14.04.99 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» и от 07.02.11 № 3-ФЗ «О полиции».
Работники частной, ведомственной и вневедомственной охраны при органах внутренних дел выполняют схожие задачи. Их труд сопряжен с опасностью, постоянным риском для жизни и здоровья. Им приходится нести службу в ночное время, в любых погодных условиях, испытывать при исполнении обязанностей большую психологическую нагрузку в стрессовых ситуациях.
При повседневном несении службы помимо оружия работники охранных структур используют специальные средства; в соответствии с законодательством при необходимости они могут применять физическую силу. Это создает дополнительные риски для их жизни и здоровья.
О сложностях этой профессии красноречиво свидетельствуют такие цифры. В 2013 г. было зафиксировано 769 нападений на объекты, охраняемые частными охранными организациями. В ходе отражения нападений пострадали 22 охранника; из них семеро погибли и 15 были ранены. Мониторинг показал, что несмотря на распространенность этих структур - а в частных охранных организациях (ЧОО) трудится около 700 тыс. работников - в сфере охраны их труда достаточно много проблем.
Закон РФ от 11.03.92 № 2487-1 был утвержден до принятия Конституции РФ, но его базовые позиции до сих пор остались теми же. Этот Закон и сегодня является основой для функционирования более 24 тыс. ЧОО - организаций малого и среднего бизнеса.
Вместе с тем в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности (далее - ОКВЭД) нет упоминания о частной детективной и охранной деятельности. При характеристике ЧОО много лет использовался вид экономической деятельности 74.60 «Проведение расследований и обеспечение безопасности», который не в полной мере характеризовал специфику деятельности ЧОО, степень профессионального риска работников и другие особенности их труда.
Порядок разработки, принятия, введения в действие, а также государственной регистрации изменений, вносимых в общероссийские классификаторы, установлен Правилами стандартизации «Основные положения и порядок проведения работ по разработке, ведению и применению общероссийских классификаторов» (ПР 50.1.024-2005).
Согласно п. 4.5.2 указанных Правил обоснованием для разработки изменений к общероссийским классификаторам являются законодательные акты РФ и изменения к ним; указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ и изменения к ним; технические регламенты и изменения к ним; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, относящиеся к их компетенции, и изменения к ним, имеющие межведомственный характер и зарегистрированные в Минюсте России.
Сюда относятся утвержденные органами государственной власти субъектов РФ правовые акты и изменения к ним - в случаях принятия этих актов в соответствии с нормами, установленными в данном пункте правовыми актами; международные (региональные) классификации; межгосударственные классификаторы; международные (региональные) стандарты по классификации и изменения к ним; общероссийские классификаторы и внесенные в них изменения; национальные стандарты РФ, которые могут на добровольной основе применяться для соблюдения требований технических регламентов, и изменения к ним.
С юридической точки зрения, по убеждению авторов, есть все основания для того, чтобы частная детективная и охранная деятельность была выделена в самостоятельный вид экономической деятельности и включена в ОКВЭД. Инициатором внесения в ОКВЭД частной детективной и охранной деятельности, по мнению руководства Министерства экономического развития РФ, могло бы быть МВД России. Это обусловлено тем, что именно оно в соответствии с законодательством и Указом Президента РФ от 01.03.11 № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел РФ» организует и осуществляет контроль в области частной детективной и охранной деятельности, а также контроль деятельности ведомственной охраны.
Здесь уместно отметить, что в ОКВЭД представлено немало видов экономической деятельности, в которых занято существенно меньше юридических лиц и работающих. Например, государственная противопожарная служба, численность работников которой невелика, имеет свой код в ОКВЭД.
Применительно к охранным структурам все получилось по знаменитому выражению: «Нет человека - нет проблемы». Раз нет отдельных видов экономической деятельности - частной детективной и охранной или ведомственной охранной - значит ничего не надо учитывать, анализировать и реально решать. Вдобавок на федеральном уровне отсутствует структура, представляющая и защищающая интересы ЧОО и частных детективов, а ведомственная охрана рассредоточена по различным федеральным министерствам и ведомствам.
Руководство Главного управления по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ МВД России, в функции которого в соответствии с законодательством входит контроль в области частной детективной и охранной деятельности и контроль деятельности ведомственной охраны, посчитало нецелесообразным внести в ОКВЭД самостоятельный вид экономической деятельности - «Частная охранная и детективная деятельность». Но до тех пор, пока в ОКВЭД отсутствует самостоятельный вид экономической деятельности, такой как охранная, - нет должного анализа имеющихся проблем.
Вопросом включения в ОКВЭД охранной деятельности вплотную занялась редакция журнала «Охрана труда и социальное страхование». После настойчивых обращений редакции в Минэкономразвития России и Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии этими ведомствами было принято решение - в 2014 г. включить в ОКВЭД - ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) самостоятельный вид экономической деятельности - 80.10 «Деятельность частных охранных служб».
Это, в том числе: предоставление одной или нескольких услуг:
- охрана и сопровождение, сбор и перевозка денег, осуществление платежей или передача ценностей с использованием персонала и оборудования для защиты такой собственности;
- предоставление бронированных автомобилей;
- услуги телохранителя;
- услуги по предоставлению детектора лжи;
- услуги охранной службы.
Что касается охраны труда работников частной, ведомственной и вневедомственной охраны при органах внутренних дел и частных детективов, то, как уже было сказано, в этой сфере накопилось довольно много нерешенных вопросов.
Так, для этой категории работников в установленном порядке не разработана нормативная правовая база по охране труда. Это обстоятельство в сочетании с отсутствием координирующего органа, который объединял бы все охранные организации (вневедомственная охрана при органах внутренних дел подчинена МВД России, ведомственная охрана имеется в 12 федеральных структурах, самостоятельно функционирует 24 тыс. частных охранных организаций), создает дополнительные предпосылки к тому, чтобы вопросы охраны труда в данных структурах не решались должным образом.
В настоящее время отсутствуют:
- межотраслевые правила охраны труда для персонала охранных организаций;
- типовые инструкции по охране труда для этой категории работников;
- положение об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха работников частных охранных организаций и других охранных структур;
- типовые нормы бесплатной выдачи работникам охранных структур, и в первую очередь - ЧОО, сертифицированной специальной одежды, специальной обуви и других СИЗ.
Например, в силу специфики деятельности работники охранных структур при несении службы используют бронежилеты, правовой статус которых как средств индивидуальной защиты в нормативных актах не установлен. Об этом шла речь в статье директора Департамента условий и охраны труда Минтруда России В.А. Коржа «Бронежилеты как СИЗ», опубликованной в журнале «Охрана труда и социальное страхование», № 8 за 2013 г.
Недостаточно четко прописан порядок прохождения работниками охранных организаций предварительных и последующих медосмотров.
В п. 2 Приложения № 2 к приказу Минздравсоцразвития России от 12.04.12 № 302н «Об утверждении Перечней вредных и (или) опасных производственных факторов, при наличии которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), и Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда» (зарегистрирован в Минюсте России 21.10.11; № 22 111) установлено, что предварительным и последующим медосмотрам подлежат работающие в военизированной охране, службах спецсвязи, аппарате инкассации, банковских структурах, других службах, которым разрешено применение оружия.
Данное требование ведомственного приказа не в полной мере корреспондируется с требованиями упомянутых выше законодательных актов, регламентирующих ‘ охранную деятельность, и Федерального закона от 13.12.96 № 150-ФЗ «Об оружии».
С 1999 г. действует Федеральный закон «О ведомственной охране», согласно которому ликвидированы юридические основы для функционирования военизированной охраны. Несмотря на это она упомянута в ведомственном приказе Минздравсоцразвития России № 302н. Это создает почву для субъективного подхода и различных нарушений в работе по качественному проведению предварительных и последующих медосмотров работников охранных структур.
Есть ряд сложностей при проведении специальной оценки условий труда согласно Федеральному закону от 28.12.13 № 426-ФЗ. Так, любая охранная организация - частная, ведомственная или вневедомственная при органах внутренних дел - оказывает услуги на основе договоров с физическими или юридическими лицами. Например, ЧОО заключила договор на несение службы частным охранником на контрольно-пропускном пункте (КПП) предприятия. Это его рабочее место, которое должно соответствовать всем требованиям охраны труда по освещенности, шуму, уровню электромагнитного излучения и т.д.
Работодателем охранника является руководитель ЧОО. Он в соответствии с трудовым законодательством должен проводить специальную оценку условий труда, и при наличии каких-либо несоответствий требованиям охраны труда именно он должен принять меры к их устранению. Допустим, на КПП плохое освещение, установлен громадный электрощит, холодно в зимнее время. Формально работодатель должен обеспечить охраннику здоровые и безопасные условия труда. Но вправе ли он это делать в здании, которое ему не принадлежит, и выполнять мероприятия, требующие финансовых и материальных затрат? Его ли это обязанность?
Аттестация рабочих мест охранников, которая проводилась ранее, требовала более четкой нормативной регламентации. Об этом шла речь в статье председателя правления Некоммерческого партнерства «Координационный центр негосударственных предприятий безопасности столицы», руководителя Секретариата Координационного совета при ГУ МВД России по г. Москве И.Б. Клыкова «Необходимы разъяснения» (см. журнал «Охрана труда и социальное страхование, № 3 за 2013 г.).
Если подходить формально, то можно сказать: не следует заключать договор на несение службы охранниками на рабочих местах, которые не соответствуют требованиям охраны труда. Но это не совсем верно, поскольку нельзя оставлять объекты без надлежащей охраны, а работников охранных структур - без работы.
В Федеральном законе № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» не в полной мере урегулированы вопросы специальной оценки условий труда в организациях, оказывающих различные услуги, в том числе охранные.
Постановлением Правительства РФ от 14.04.14 № 290 определен Перечень рабочих мест в организациях, осуществляющих отдельные виды деятельности, в отношении которых специальная оценка условий труда проводится с учетом устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти особенностей. На этапе подготовки Федерального закона № 426-ФЗ и упомянутого постановления Правительства РФ охранным сообществом в Минтруд России вносились предложения о необходимости отнести охранные организации к структурам, в которых специальная оценка условий труда будет осуществляться в особом порядке. Это обусловлено использованием охранниками при несении службы огнестрельного оружия, спецсредств, возможностью применять в отдельных случаях физическую силу.
Минтруд России отказал охранному сообществу в просьбе (см. письмо от 03.12.13 № 15-1-3323). В этом письме, в частности, говорится, что рабочие места охранников не могут быть признаны рабочими местами, где спецоценка условий труда проводится с учетом особенностей, так как, во-первых, в помещениях, где размещены так же рабочие места, отсутствует производственное оборудование, кроме необходимого для непосредственного выполнения охранной деятельности, в связи с чем к таким рабочим местам обеспечивается свободный доступ как самих охранников, так и представителей организации, проводящей спецоценку, в том числе для проведения идентификации и измерения вредных и (или) опасных производственных факторов; во-вторых, вероятность криминального травматизма охранников может быть определена в рамках оценки травмоопасности.
В настоящее время, чтобы стать частным охранником, необходимо пройти специальную подготовку. Министерство образования и науки РФ, реализуя требования ст. 15 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ», совместно с МВД России 26.04.10 издало приказ № 430, которым утверждены Требования к минимуму содержания профессиональной подготовки частных охранников. Однако в нем отсутствует раздел, предусматривающий обучение частных охранников требованиям охраны труда. О мерах безопасности вскользь упоминается в отдельных темах обучения, в том числе рекомендуется изучать требования ничем не регламентированной «техники безопасности».
Аналогичная ситуация - с подготовкой частных детективов, для которых приказом Минобрнауки России 26.04.10 № 429 утверждены требования к минимуму содержания их профессиональной подготовки. В нем также используется выражение «техника безопасности».
Наличие в документах, изданных Минобрнауки России, термина «техника безопасности» ставит преподавателей в крайне неудобное положение, - они не могут сказать, что Минобрнауки России допустило ошибку. Первый заместитель министра образования и науки РФ, кандидат юридических наук Н.В. Третьяк, к которой редакция обратилась с этим вопросом, не смогла аргументированно разъяснить цель использования этого термина в нормативных правовых актах министерства.
Остается надеяться, что в Минобрнауки России сделают надлежащие выводы и не будут требовать от охранников и детективов прохождения обучения по «технике безопасности».
Федеральным законом от 15.11.10 № 298-ФЗ в Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» были внесены дополнения, в частности - введена ст. 12.1 «Обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах охраны». В ней говорится:
«Действия частных охранников на объектах охраны регламентируются должностной инструкцией частного охранника. Типовые требования к должностной инструкции частного охранника утверждаются федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел. Экземпляр должностной инструкции частного охранника в обязательном порядке направляется в орган внутренних дел по месту нахождения соответствующего объекта охраны».
МВД России, реализуя требование закона, издало приказ от 22.08.11 № 960 «Об утверждении типовых требований к должностной инструкции частного охранника на объекте охраны» (зарегистрирован в Минюсте России 27.09.11, per. № 21 903). Его требования обязательны для исполнения всеми частными охранными организациями.
В приказе МВД России предусмотрено, что именно необходимо отразить в должностной инструкции частного охранника при его нахождении на объекте охраны. В этом документе прописано все, кроме требований охраны труда, которые частный охранник должен выполнять на объекте исходя из специфики и особенностей охраняемого объекта. В очередной раз в ведомственном нормативном акте охрана труда как система мер сохранения жизни и здоровья работников, предусмотренная в ст. 209 Трудового кодекса РФ, была проигнорирована должностными лицами МВД России.
Немало проблем с охраной труда и в подразделениях ведомственной и вневедомственной охраны при ОВД.
Так, например, ведомственная охрана объектов промышленности Минпромторга России имеет 55 филиалов, в которых трудится около 20 тыс. чел. Они охраняют более 400 крупнейших предприятий промышленности, на которых есть свои особенности и опасности. Это требует серьезного отношения к охране труда персонала.
Руководство ФГУП «Ведомственная охрана промышленности» Минпромторга России, к которому редакция журнала «Охрана труда и социальное страхование» обратилась с просьбой проинформировать читателей об организации охраны труда в этой структуре, сослалось на то, что «не имеет возможности надлежащим образом рассмотреть и представить подробные и мотивированные ответы на поставленные редакцией вопросы». По сути должностные лица ФГУП признали, что в охране труда подчиненного им персонала имеются проблемы организационного и нормативного характера.
Приказом МВД России от 28.02.02 № 185 (зарегистрирован в Минюсте России 09.04.02; № 3358) была утверждена Типовая инструкция по охране труда работников военизированных и сторожевых подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел. Спустя четыре года указанный приказ без каких-либо объяснений был отменен и утратил силу в связи с изданием приказа МВД России от 20.03.06 № 180. Новый нормативный акт, который на федеральном уровне установил бы требования охраны труда для работников вневедомственной охраны при органах внутренних дел, до настоящего времени не разработан.
Все сказанное выше показывает, что нерешенных вопросов в сфере охраны труда работников охранных структур довольно много.
В Минтруде России прошел «круглый стол» по теме «Нормативное регулирование охраны труда персонала охранных структур». Его организаторами были Департамент условий и охраны труда Минтруда России и Общероссийский профсоюз негосударственной сферы безопасности.
На мероприятии, к сожалению, не присутствовали должностные лица Роструда, Фонда социального страхования РФ, МВД России, федеральных органов исполнительной власти, в структуре которых имеется ведомственная охрана, представители ФГУП «Охрана» МВД России. Из-за этого не получилось комплексно и всесторонне обсудить накопившиеся проблемы.